O Senado não cabe em uma eleição

No próximo domingo, os brasileiros irão às urnas para renovar dois terços do Senado Federal. Em cada Estado e no Distrito Federal, cada eleitor terá dois votos para o mesmo cargo, necessariamente em nomes distintos. Serão preenchidas 54 das 81 cadeiras da Casa. Cada escolha durará oito anos.

Já seria razão suficiente para olhar esse voto com mais atenção. Neste ano, porém, há algo mais. Em meio ao debate sobre pedidos de impeachment de ministros do Supremo Tribunal Federal, uma competência raramente lembrada do Senado saiu dos manuais de Direito Constitucional e entrou no centro da discussão política: processar e julgar ministros da Corte por crimes de responsabilidade.

Até hoje, o Senado nunca aprovou um pedido dessa natureza. A palavra “nunca”, contudo, aconselha alguma prudência. Em abril deste ano, a Casa rejeitou uma indicação presidencial ao Supremo pela primeira vez em 132 anos. As cinco recusas anteriores haviam ocorrido em 1894, no governo Floriano Peixoto. São competências inteiramente distintas, mas a lição institucional é útil: poderes constitucionais podem permanecer décadas sem ser exercidos e nem por isso deixam de existir.

O impeachment, portanto, merece mais seriedade do que a linguagem de palanque costuma permitir. Ele não serve para punir decisão judicial impopular. A Lei nº 1.079, de 1950, prevê crimes de responsabilidade atribuíveis a ministros do Supremo e disciplina seu processamento. Mas independência judicial também não significa irresponsabilidade. Se a Constituição confiou ao Senado essa competência, não faz sentido transformá-la nem em arma de retaliação nem em previsão ornamental.

Também não se deve confundir o poder de um senador com o poder do Senado. Parlamentar algum dispõe sozinho do resultado de um impeachment, muito menos pode converter em promessa eleitoral a prisão de uma autoridade. Responsabilidade política e responsabilidade criminal percorrem caminhos próprios; prisão exige autoridade competente, processo regular e observância das garantias constitucionais.

O voto popular não transforma um mandato parlamentar em sentença penal. A toga não pode ser escudo contra a lei. O palanque também não pode substituir o devido processo.

Talvez a controvérsia atual tenha ao menos o mérito de chamar atenção para uma instituição cujo poder costuma ser menor na percepção popular do que na Constituição.

O Senado brasileiro completa neste ano dois séculos de funcionamento. Em 1826, ainda no Império, seus integrantes eram vitalícios e escolhidos pelo imperador entre nomes provenientes de listas formadas nas províncias. Era uma instituição própria de uma ordem monárquica e censitária, muito distante da que conhecemos hoje.

Foi a República que mudou sua natureza. A Constituição de 1891 extinguiu a vitaliciedade, estabeleceu três senadores por Estado e fixou mandatos de nove anos, com renovação de um terço a cada três. O Senado passava a traduzir para dentro do Parlamento uma das ideias centrais da Federação: Estados desiguais em população teriam representação igual naquela Casa.

Daí uma característica que ainda causa estranhamento. Sergipe e São Paulo, apesar da enorme diferença populacional, elegem exatamente três senadores cada. Na Câmara, a população influencia o tamanho das bancadas; no Senado, todos os Estados têm o mesmo número de representantes. A Constituição de 1988 preservou expressamente essa diferença.

Existe aí uma desigualdade matemática deliberada. Proporcionalmente, o eleitor de um Estado pouco populoso pesa mais na formação do Senado do que aquele que vive num Estado muito maior. O federalismo aceita essa assimetria para que a superioridade demográfica de algumas unidades não determine sozinha a composição das duas Casas do Congresso.

A questão é maior que a aritmética. O bicameralismo reconhece que uma democracia pode precisar representar coisas diferentes ao mesmo tempo: pessoas e unidades políticas. Maioria populacional e maioria federativa não são necessariamente a mesma coisa. Se Câmara e Senado fossem construídos segundo a mesma lógica, uma das duas Casas seria quase redundante.

Essa preocupação é antiga. Ao discutir o Senado norte-americano, O Federalista nº 62 tratava simultaneamente da igualdade de representação entre Estados grandes e pequenos e da necessidade de alguma estabilidade contra a excessiva mutabilidade dos conselhos públicos. A sucessão rápida de representantes poderia produzir sucessão igualmente rápida de opiniões e medidas. Não se tratava de impedir a mudança, mas de evitar que todas as instituições políticas obedecessem ao mesmo ritmo.

Isso nos leva aos oito anos.

A primeira Constituição republicana previa nove. A Constituição de 1934 reduziu o mandato para oito, estabeleceu dois senadores por Estado e determinou a renovação de metade da representação a cada quatro anos. O próprio texto atribuiu ao Senado, entre suas funções, a de “manter a continuidade administrativa”.

Em 1946, voltaram os três senadores por Estado, permaneceram os oito anos e surgiu a fórmula que chegou até nós: a representação seria renovada, de quatro em quatro anos, alternadamente por um e por dois terços. Por isso, em 2022 escolhemos um senador. Agora escolheremos dois. Em 2030, novamente um.

Há dois tempos políticos dentro do Congresso. A Câmara pode ter todas as suas cadeiras submetidas às urnas numa única eleição. O Senado atravessa duas legislaturas e carrega consigo parte da escolha feita quatro anos antes.

Isso não torna seus integrantes mais sábios ou prudentes. Constituição alguma consegue decretar virtudes pessoais, mas consegue, entretanto, organizar permanência. E, em política, isto significa obrigar o presente a conviver com escolhas feitas em outro momento. O Senado foi desenhado para que uma única eleição não governe sozinha.

É aí que duração e poder se encontram. A Casa participa da elaboração das leis e das emendas constitucionais, aprova previamente autoridades como ministros do Supremo, o procurador-geral da República e dirigentes do Banco Central, além de exercer competências próprias em matérias financeiras e federativas.

Há uma simetria institucional especialmente significativa. O Senado participa da chegada de um ministro ao Supremo, aprovando ou rejeitando sua indicação depois da sabatina, e é também o órgão ao qual a Constituição confia o julgamento desse ministro por crime de responsabilidade.

Não parece irrelevante que uma competência tão grave esteja nas mãos justamente da Casa que nenhuma eleição consegue renovar por inteiro. Julgar um presidente da República ou um ministro do Supremo não deveria ser a continuação parlamentar da paixão política de uma única temporada. Pelo desenho constitucional, parte dos julgadores sempre vem de outra eleição, de outro ambiente político, de outro instante da vontade popular.

Isso não coloca o Senado acima do Supremo nem o Supremo abaixo do Legislativo. Independência entre Poderes não é ausência de controle. Controle republicano, por sua vez, não pode degenerar em revanche.

O senador escolhido no próximo domingo exercerá, se completar o mandato, um poder que atravessará duas legislaturas da Câmara e dois ciclos presidenciais.

Tempo também é poder.

As crises de hoje passarão. Os personagens mudarão. Outros presidentes chegarão ao Planalto, outros ministros ao Supremo e novas tensões surgirão entre os Poderes. O Senado permanecerá. No domingo, dois terços de suas cadeiras estarão nas urnas. Um terço, não.

Esse é o desenho: a democracia renova o Senado, mas nunca o entrega inteiro a uma única eleição. E é justamente à Casa feita para atravessar o tempo político que a Constituição confiou algumas das decisões mais graves da República.